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【公交都市特辑】第九期 张燎:交通PPP项目的难点及对策

智能交通网 2020-07-28 15:54:04



2016第六届中国(深圳)公交都市发展论坛将于2016年10月12~13日在深圳开幕,智能交通网将作为协办单位出席2016第六届中国(深圳)公交都市发展论坛,特推出【公交都市特辑】以飨读者。

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报告人:张燎  济邦咨询公司董事总经理

  现在人人都在谈PPP,人人都自称在搞PPP,但是PPP到底是什么?谁也说不清楚。

  我发现交通运输这一块的PPP,实际上这几年做得并不多,前些年做了一些,但是好多都回潮了,项目资产重新回到了政府手里。新一轮的PPP开展之后,对于在交通运输这一块总体上探索是不够的。今天我就把我们的交通基础设施和市政道路交通的一个项目拿来和大家分享。由这个再跟大家讲一讲,我们国家财政部和发改委从去年以来,推行PPP的一些基本的设想和关注的重点。

  这个项目是我们济邦咨询公司在安徽安庆市完成的,在业界有较大的影响。这个项目叫安庆外环北路PPP项目。这个项目实际上是一个市政道路,是安庆的一个环线,中间就缺这一段。政府原来准备自己投资建设,PPP的春风来了之后就想能不能用PPP模式来做。这一段从工程上来说其实很简单,就是一段15公里左右的快速道路,投资大概也就15亿左右。这样的工程在中国的各个大中城市来看,都不算一个特别复杂大型的工程。

  但是如果搁在PPP里面来做,难了,为啥?很多同行和投资人在我们最开始接手这个项目的时候都嘀咕,他们肯定做成BT。因为没有收费机制,怎么做PPP?肯定是一个BT。这个项目我们在最初分析的时候,也清醒地认识到未来如果用PPP做,项目公司的业务大概也就是这么一个样子:没有收费机制,却负责投资、建设、运营、维护,但是钱从哪儿来?还得从政府。政府当时运作的时候,是安庆的建委作为实施机构,最后通过一个竞争性的程序选择了北京的城建设计集团作为社会资本。这个设计集团是一家香港的上市公司,国有控股企业,他来做社会资本。安庆市政府本身有一个城投公司,作为政府的一个参股机构,这样构成了一个PPP的股权结构。

  在这个PPP项目的合同结构里面,政府和社会资本之间达成一个13年的长期合同,其中建设期2年,运营期11年,具体采用的方式就是优化设计,加建设融资运营维护,经营期结束之后移交。这个具体运作方式和大多数国内的非经营性市政设施引入社会资本,用得比较习惯的BT方式有很大的差异。这个差异也使得我们最开始接触的投资人(主要是一些中央级的施工企业)非常不满意,意见很大,说,你这个东西如果没有担保,我们就不玩了。事实上他们真的就不玩了,搞得我们第一次投标人数量不足,还流了一次标。

  在项目的招标文件发出的时候,我们事先留了12%的项目公司股权给政府公司出资机构,剩下的88%交给未来中选的社会资本。用的是这么一种合同结构。核心的边界条件里面很关键的是怎么去描述我们项目的产出,我们到底要的是一个15公里长的市政快速路的硬件设施,还是说要这个道路的通行服务,这是非常关键的一点,这一点的区别实际上是BT和我们讲的真正PPP的很重要的区别。当时我们在试图描述这个产出的时候,我们意识到政府要的不仅仅是这个PPP硬件设施要建设好,关键是它能开放给通行者使用。所以我们的产出说明,重点就是要描述这么一个建成之后的通行能力和通行之后的维养,这个是当时花了比较多的力气去完成的任务。

  当然从任何一个PPP项目来说,投资人都很关心:我做了这些事之后,我的回报由何而来?由于没有收费机制,项目回报肯定来自于政府。但是政府的付费并不是像我们前面说的BT模式,那里面是按时付费,投资人定期可以从政府获得回报。但是在PPP里面,并不是定期必然获得一个政府回购款支付,而是按照我们的设想,把它分为两类付费:一类是可用性付费、一类是运维付费。这个设施可以开放给使用者使用了,你要达到这些供使用者使用的可用性,政府才会付费。这个不完全是但大致相当于项目投资部分的金额。另外一块运维费当然和基础设施建成后的运营和维护相关联,但不完全是相等的。我们把政府付费分成这么两类,把这个付费纳入政府财政预算,而且是跨年度多年期的财政预算。

  关键的问题来了。那就是项目公司的绩效产出怎么用这些绩效指标来描述?我们把绩效分成了三大类,总共是30多项指标,全部放在合同里面,通过这些指标去考核社会资本,从最初的优化设计到最后的运营11年之后的移交过程当中,他做的每一步是否达到合同约定、政府期望。根据这一套指标考核,然后按考核结果付费。当时我们竞价的时候也做了一些灵活处理,比方说我们允许社会资本按照不等额的付费方式提出建议,任何一个竞标者都可以,这些比例是我们的付费上限。第1到第11年运营期每年可以在这个上限比例下提出付费要求,既可以前低后高,也可以要求等额,完全看投资人的选择。如此,投资人可以相对灵活地去处理自己的融资和付费方面的关系。

  当然这又带来一个问题,怎么比较?因为不同的投资人可能提出来的绩效付费的金额比例在时间维度方面不一样,怎么去比较不同投资人的付费时序安排对政府的结果意味着什么?这也是一个当时我们碰到的挑战,后来找到了一个方法来解决这个问题。所以,回报机制对于没有收费权的市政设施非经营设施来说,是非常典型的一个困难。如果要做成PPP,刚才讲到我们把它分成了两部分的付费。对于投资人来说,他的回报完全是靠这个付费对项目公司形成的一个经营性现金流,扣除成本之后获得相应的分红。另外一点,如果这个企业还具备项目实施过程当中的设计施工的能力,这一块他还会有相应的收益。

  我们在项目的结构里面还设计了,我们允许项目的股东即社会资本在满足一定条件后,可以转让他在项目公司的股份。这个也是考虑到资本运作方面在特许经营期十几年当中很可能有这个要求。比方说,我的资产重新打包,放到另外一个上市的平台里面去做一些资本的运作,这种需求很有可能出现,如果你严格限制他不能转让,这就会比较苛严。我们还区分了转让给自己的关联公司,即实质控制权不变更时,政府审批投资人转让的时候会比较松一些。但如果实质控制权变化了,这种转让是真正地向第三方转让了,审批对政府来说控制得更严一些。这些都做了区分的处理,投资人的反映非常好。这样,两个不同的实质控制权的变化与否,对于政府的管制有一个松和紧的区别,对于他们来说非常符合实际的情况,也比较方便。

  另外是付款。所有的项目的现金流来自于政府的付费,刚刚讲到依照绩效考评达标的情况来。但是这些付费如何得到保障?这是国内做PPP项目如果涉及到政府补贴,投资人非常担心的一点。在新一轮PPP的制度设置里面,所有的付费都要纳入政府的中期财政规划及预算、跨年度预算里面。另外还要通过同级人大的审批,这些在审批时都与人大和财政部门做了很好的沟通,根据财政部最新的要求取得相应的审批文件,这也是非常好的一个实际工作。我们考虑联合体的可能,具有专长的联合体伙伴进行投标,对联合体的设计也做了一些初步的描述。

  在中国我们还有一个《招标投标法》里面的限制,中国强制招标程序和范围非常广,对于PPP项目来说,社会资本如果自己有这种能力,当然希望自己的设计、施工或者材料供应能够不再进行招标。如果我们成为投资人,这一点可利用《招标投标法实施条例》第九条的规定,如果特许经营者有相应能力,可以不招标。通过一系列的程序,如市场测试、资格审查,最后我们选择了一个公开招标的方式来进行项目社会资本的选择,我们为此把两次招标合并为一次招标。

  刚才提到了,安庆项目报价的时候允许社会资本提出自己每年的付款占整个投资基数的比例,这个比例可高可低,但是对于不同的投资人来说,政府怎么比较这个付费安排的优劣?我们采用了贴现的方式。我们把它的可用性付费和绩效付费等等,整个用一个统一的贴现率来进行贴现,到同一个时点进行比较。在贴现之后,这个贴现值谁高谁低,会影响这个项目的投标人的商务报价部分。

  简单汇报一下我们在安庆做的市政道路的PPP案例的情况。这个案例已经在国内获得了非常大的认可,而且这次财政部公布的第二批示范项目里面,206个全国PPP示范项目,安庆外环北路也在其中。这个项目的很多做法,比方说刚才提到的把非经营性设施的政府付费分成可用性付费和运维付费,这种创新的方法现在各地很多项目都纷纷仿效。它灵活的报价方式以及统一的折现处理,也是很多地方的项目中借鉴和学习的。

  安庆项目给一些地方对于非经营性项目如何操作PPP提供了一种思路。这个项目在2015年5月份签约,后面的2个月差不多每天都有一拨不同城市的考察团、政府运作PPP的小组去参观,也把安庆人民搞得很累。但是这个案例我还是想给各位介绍一下。中国PPP进入到了一个非常快速的发展阶段,可能国内的朋友都知道,还有一些国外的专家,比如来自菲律宾的专家,他们都知道PPP在全世界也是一个非常重要的关于基础设施和公共产品的新的机制。这个机制在中国来说,实践很早,但是从2014年开始,严格说应该从2013年四季度开始,中国的财政部和发改委开始以贯彻落实十八届三中全会的这么一个决议的方式,在基础设施和公共服务领域里面推行了新一轮PPP。大量的文件出来,很多项目推行开来,同时对地方政府的债务管理也做了一些新的调整和规定,PPP成为其中一个重要的方式。

  今天讨论的是城市公共交通,公共交通里面的PPP也会越来越多,我们现在正在做的就有好多。但是新的一轮PPP和国际上的PPP有什么差异?我们的PPP怎么认识?在这里跟各位分享一下。一个是PPP与特许经营的区别和联系,我简单说,没有办法区分开。我认为发改委系统在提特许经营的时候,实际上他说的还是PPP,这两者你在中国的语境下面基本上可以混用。但是,英文的PPP其实有比较大的差异。另外,由于在过去的一年多,中国才快速地在推进这方面的政策,还有很多不足,各种假的PPP伪的PPP纷纷出来,这也是一个必然的发展阶段。我相信通过后面的推进,譬如福建有一个城市搞了一个轨道交通的基金,他说是一个PPP的项目,其实这是认识不准确的。

  在交通领域里面,我认为在交通的基础设施和交通运输服务里面都有运用PPP的机会。在座的各位都是交通行业的专家,你们比我更清楚,在交通新的需求里面,无论是枢纽型的交通设施还是前面提到的有轨电车、轨道、地铁,都有运用PPP的机会。各地现在正在运作PPP项目,就轨道交通、有轨电车也不少,比如我们正在做北京丰台一个有轨电车的PPP项目。全国各地的有轨电车拿出来做PPP的、BRT的都比较多了,但是都在运作当中。

  另外说到主体资格。主体资格方面,中国PPP里面提到一个名词叫“实施机构”,实施机构由谁来担任?一些地方把交通投资平台公司、国有企业看成是政府PPP项目实施机构,这个是错误的,在这里特别做一个提醒和说明。但是很多地方是把这些做交通项目前期工作的国有企业就当作是PPP的实施机构,这是一种非常不妥的安排。前段时间我也作为专家评了财政部的第二批示范项目,三分之一的项目因为主体资格设置不合理,直接给pass掉了。

  社会资本。社会资本在中国政治和经济结构里面,要完全排除国有企业和央企是不可能的。我们在113号文、42号文这两个文件都提到社会资本,只要是本级政府自己控制的国有企业之外的都可以视作社会资本,包括外资、也包括国企、央企,但是本地的国企政府自己控制的不能算。我想,在交通领域里面,我们要谈PPP的回报机制,关键的难点还在费价和财政补贴的动态调整协调机制。为什么呢?大量的交通运输项目计划做PPP时,特点是多数时候是收费的,但是用户付费价格是政府管制的,这中间会有一个缺口,这个缺口应该由政府来满足。

  但是前面向用户收的费用,如何和补贴机制,也就是政府财政支付的而且是多年财政支付的补贴机制配合起来?这个问题很多部门还没有解决。比如高速公路,政府不管,整个盘子切给你。如果切出来其中一个项目做PPP,现在流量不好的做PPP肯定不行,你补贴肯定不行。如何通过费价与补贴的协调机制实现“削峰填谷”的收益控制效果,我们也在做一些尝试。

  本文源自“2015第五届公交都市发展论坛(深圳)”

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